Masalah yang dihadapi pemerintah saat ini merupakan masalah publik yang berkenaan dengan pelayanan dan pemberdayaan publik. Administrasi publik merupakan ilmu yang mengkaji berbagai permasalahan pemerintah yang berkenaan dengan publik. Administrasi publik menurut Dwight Waldo dalam The Study Of Public Administration “Administrasi Publik adalah manajemen dan organisasi dari manusia-manusia dan peralatannya guna mencapai tujuan pemerintah”. Sementara menurut Marshal E Dimock & Koenig dalam Public Administration “Administrasi Publik adalah kegiatan pemerintah dalam melaksanakan kekuasaan politiknya”.

Dalam ilmu administrasi publik, dikenal beberapa unsur dalam administrasi publik, yaitu :

  1. Organisasi Publik ;
  2. Manajemen Publik ;
  3. Leadership/kepemimpinan ;
  4. Komunikasi Publik ;
  5. SDM (Kepegawaian).

Berdasarkan pendapat di atas, kepemimpinan adalah salah satu bidang kajian dalam administrasi publik. Telah banyak ahli yang mempelajari studi mengenai kepemimpinan. Prof. H. A. Djadja Saefullah, Drs., M.A., Ph.D., berpendapat mengenai kepemimpinan sebagai berikut:

“Seperti dikemukakan para ahli seperti White, O’Doneell, Terry…bahwa kepemimpinan merupakan kemampuan yang dimiliki seseorang untuk mempengaruhi orang-orang agar dengan penuh pengertian dan perasaan ikhlas mengikuti dirinya dalam mencapai tujuan yang telah di tetapkan. Mempengaruhi orang-orang di sini berupa pemberian motivasi dan pendekatan human relations” (Saefullah, 2007: 222).

Kemudian Harold Koontz dan C. O’Donnell memberi batasan kepemimpinan sebagai “influence, the art or process of influencing people so that they will strive willingly and anthusiastically toward the achievement of groups goal” (Silalahi, 2003: 184). Sementara P. Pigors (Syafiie, 2003:2) memberikan definisi kepemimpinan sebagai “…suatu proses saling mendorong melalui keberhasilan interaksi dari perbedaan-perbedaan individu, mengontrol daya manusia dalam mengejar tujuan bersama”.

Memperhatikan pendapat para ahli mengenai kepemimpinan, dapat kita simpulkan bahwa kepemimpinan merupakan kemampuan untuk mempengaruhi orang lain untuk mau bergerak, bekerjasama dan ikhlas melalui pendekatan kemanusiaan menuju pencapaian tujuan. Kepemimpinan merupakan perilaku seorang pemimpin pada setiap aktivitasnya di dalam serangkaian usaha-usaha membimbing, mengarahkan dan menciptakan kesesuaian paham pada anggota-anggota kelompok mencapai tujuan, apabila anggota-anggota kelompok nyata-nyata dapat berubah, maka hal ini merupakan kepemimpinan yang sukses, kemudian jika ada orang lain yang merasa terdorong untuk mengarahkan perilakunya, hal tersebut merupakan hasil dari kepemimpinan yang efektif.

Orang yang melaksanakan kegiatan kepemimpinan disebut pemimpin. Tetapi tidak setiap pemimpin memiliki karakteristik kepemimpinan. Dalam kepemimpinan terdapat prinsip kepemimpinan. Prinsip, sebagai paradigma terdiri dari beberapa ide utama berdasarkan motivasi pribadi dan sikap serta mempunyai pengaruh yang kuat untuk membangun dirinya atau organisasi.  Menurut Stephen R. Covey (dalam Greenberg & Baron, 1996:283), prinsip adalah bagian dari suatu kondisi, realisasi dan konsekuensi. Mungkin prinsip menciptakan kepercayaan dan berjalan sebagai sebuah kompas/petunjuk yang tidak dapat dirubah. Prinsip merupakan suatu  pusat atau sumber utama sistem pendukung kehidupan yang ditampilkan dengan 4 dimensi seperti;  keselamatan, bimbingan, sikap yang bijaksana, dan kekuatan. Karakteristik seorang pemimpin didasarkan kepada prinsip-prinsip yang menurut Covey sebagai berikut:

Seorang yang belajar seumur hidup

Tidak hanya melalui pendidikan formal, tetapi juga diluar sekolah. Contohnya, belajar melalui membaca, menulis, observasi, dan mendengar. Mempunyai pengalaman yang baik maupun yang buruk sebagai sumber belajar.

Berorientasi pada pelayanan

Seorang pemimpin tidak dilayani tetapi melayani, sebab prinsip pemimpin dengan prinsip melayani berdasarkan karir sebagai tujuan utama.  Dalam memberi pelayanan, pemimpin seharusnya lebih berprinsip pada pelayanan yang baik.

Membawa energi yang positif

Setiap orang mempunyai energi dan semangat. Menggunakan energi yang positif didasarkan pada keikhlasan dan keinginan mendukung kesuksesan orang lain. Untuk itu dibutuhkan energi positif untuk membangun hubungan baik. Seorang pemimpin harus dapat dan mau bekerja untuk jangka waktu yang lama dan kondisi tidak ditentukan.  Oleh karena itu, seorang pemimpin harus dapat menunjukkan energi yang positif, seperti ;

Percaya pada orang lain

Seorang pemimpin mempercayai orang lain termasuk staf bawahannya, sehingga mereka mempunyai motivasi dan mempertahankan pekerjaan yang baik. Oleh karena itu, kepercayaan harus diikuti dengan kepedulian.

Keseimbangan dalam kehidupan

Seorang pemimpin harus dapat menyeimbangkan tugasnya. Berorientasi kepada prinsip kemanusiaan dan keseimbangan diri antara kerja dan olah raga, istirahat dan rekreasi. Keseimbangan juga berarti seimbang antara kehidupan dunia dan akherat.

Melihat kehidupan sebagai tantangan

Kata ‘tantangan’ sering di interpretasikan negatif. Dalam hal ini tantangan berarti kemampuan untuk menikmati hidup dan segala konsekuensinya. Sebab kehidupan adalah suatu tantangan yang dibutuhkan, mempunyai rasa aman yang datang dari dalam diri sendiri. Rasa aman tergantung pada inisiatif, ketrampilan, kreatifitas, kemauan, keberanian, dinamisasi dan kebebasan.

Sinergi

Orang yang berprinsip senantiasa hidup dalam sinergi dan satu katalis perubahan. Mereka selalu mengatasi kelemahannya sendiri dan lainnya.  Sinergi adalah kerja kelompok dan memberi keuntungan kedua belah pihak. Menurut The New Brolier Webster International Dictionary, Sinergi adalah satu kerja kelompok, yang mana memberi hasil lebih efektif dari pada bekerja secara perorangan. Seorang pemimpin harus dapat bersinergis dengan setiap orang atasan, staf, teman sekerja.

Latihan mengembangkan diri sendiri

Seorang pemimpin harus dapat memperbaharui diri sendiri untuk mencapai keberhasilan yang tinggi.  Jadi dia tidak hanya berorientasi pada proses.  Proses daalam mengembangkan diri terdiri dari beberapa komponen yang berhubungan dengan: (1) pemahaman materi; (2) memperluas materi melalui belajar dan pengalaman; (3) mengajar materi kepada orang lain; (4) mengaplikasikan prinsip-prinsip; (5) memonitoring hasil; (6) merefleksikan kepada hasil; (7) menambahkan pengetahuan baru yang diperlukan materi; (8) pemahaman baru; dan (9) kembali menjadi diri sendiri lagi.

Siagian (Moekijat, 1997:51) mengemukakan bahwa seorang pemimpin dalam mengimplementasikan kepemimpinannya haruslah mampu secara dewasa melaksanakan kedewasaan terhadap instansi atau oganisasinya atau karakteristik pemimpin sebagai berikut:

  1. Kemampuan membina kerjasama yang intim dan harmonis dalam pelaksanaan tugas yang menjadi tanggungjawab masing-masing;
  2. Kesediaan untuk membawahkan (subordinating) kepentingan pribadi dan kelompok kepada kepentinagn yang lebih luas, yaitu kepentingan organisasi;
  3. Kesediaan untuk menyerahkan sebagian dari pada hak-haknya kepada organisasi yang dibarengi oleh kesediaan untuk menerima kewajiban yang lebih besar;
  4. Kemampuan untuk memikirkan cara baru, prosedur baru dan system baru demi peningkatan kemampuan kerja yang lebih besar. Jika didalam suatu kelompok kerja seing terdengar sebutan “kami telah selalu bekerja dengan cara yang demikian ini”, hal ini merupakan suatu indikasi bahwa tingkat kedewasaan kelompok itu masih rendah.
  5. Kemampuan untuk menerima dan mengintrodusir perubahan. Perubahan selalu membawa konsekuensi timbulnya masalah dan adanya masalah pun menunjukan fasilitas dari pada organisasi. Hanya organisasi yang sudah matilah yang tidak akan dihadapkan kepada masalah.

Berdasarkan pengertian dan karakteristik kepemimpinan di atas, kepemimpinan dan manajemen kerap kali dianggap sebagai dua konsep dan aktivitas yang dianggap sama karena keduanya berkaitan dengan serangkaian proses kegiatan untuk mencapai tujuan. Akan tetapi di lain pihak, oleh keterkaitan hubungan antara manajemen dan kepemimpinan dalam mencapai tujuan organisasi, sehingga beberapa sarjana menganggap bahwa inti dari kegiatan manajemen adalah kepemimpinan (leadership is the key of management) (Silalahi, 2003:183). Bahkan George R. Terry menyadari bahwa fungsi-fungsi dalam manajemen tidak ada artinya dan tidak akan berjalan apabila manajer tidak mengetahui bagaimana untuk memimpin orang-orang, sebab manusia adalah faktor utama di dalam organisasi perusahaan atau publik (Silalahi, 2003:183).

Sebagai sebuah proses, kepemimpinan berarti memilik rangkaian kegiatan yang dilaksanakan secara terus menerus. Kegiatan-kegiatan inilah yang dinamakan fungsi. Berkaitan dengan fungsi seorang pemimpin, Katz membuat sintese dari berbagai fungsi dan kecakapan kepemimpinan sebagai berikut ke dalam 3 bagian kecakapan pokok fungsi kepemimpinan administratif pada organisasi yang dibedakan sebagai berikut yaitu:

a)   Pertama, konsepsional yang berarti kemampuan mengetahui kebijaksanaan organisasi secara keseluruhan.

b)   Kedua, kemanusiaan bekerja di dalam berarti kemampuan untuk bekerja di dalam kelompok atau dengan kelompok, dan

c)   Ketiga, teknis yang berarti fungsi kecakapan ini bagi pemimpin sangatlah penting bagi pimpinan tingkat menengah (middle management level) dan pimpinan tingkat bawah (supervisory or lower management level) dimana hubungn antara pemimpin dan bawahan sangat dekat (Handayaningrat, 1986: 64).

Sebagai seorang pemimpin, kepemimpinan dalam fungsinya pada organisasi, Kartini Kartono (2002:8) mengemukakan bahwa fungsi terpenting dalam proses fungsi kepemimpinan dalam organisasi ialah :

memandu, menuntun, membimbing, membangun, memberdayakan atau membangunkan motivasi-motivasi kerja, mengemudikan organisasi, menjalin jaringan-jaringan komunikasi yang baik; memberikan supervisi/pengawasan yang efisien dan membawa para pengikutnya kepada sasaran yang ingin dituju, sesuai dengan ketentuan waktu dan perencanaan, dan dalam tugasnya kepemimpinan tercakup pula pemberian insentif berupa bentuk materil”.

Memperhatikan dua pendapat di atas, fungsi seorang pemimpin mulai dari memandu, membimbing, membuat konsepsi kebijaksanaan organisasi secara keseluruhan, memotivasi pekerja, menjalankan komunikasi dengan baik, pengawasan, sampai memberikan insentif kepada pegawai bertujuan akhir untuk mencapai tujuan organisasi melalui orang lain (dalam hal ini pegawai). Oleh karena pemimpin harus berusaha mencapai tujuan melalui orang lain, maka tindakan bukan saja memproduktifkan pengikutnya untuk mencapai output yang maksimal tetapi juga menciptakan kepuasan kerja bagi para pengikutnya. Jadi memimpin merupakan faktor yang penting dalam manajemen, sehingga merupakan konsekuensi logis untuk melaksanakan kepemimpinan dalam fungsi manajemen (Silalahi, 2003:184).

Dapat diuraikan pula, secara ideal semua manajer (pemimpin dalam konteks manajemen) seharusnya pemimpin, akan tetapi tidak semua pemimpin perlu memiliki kemampuan melakukan fungsi-fungsi manajerial. Dalam prespektif manajemen, pemimpin diartikan sebagai mereka yang memiliki kemampuan untuk memberikan pengaruh pada pihak lain, dan memiliki kewenangan manajerial (Kertonegoro, 1994:148).

Kepemimpinan berarti memusatkan perhatian hanya pada bagaimana merampungkan pekerjaan, sehingga pekerjaan tersebut dapat dilakukan secara efektif. Sebagaimana yang dikemukakan oleh Rustandi (1992:40) bahwa pemimpin yang efektif adalah yang mampu mengarahkan bawahannya untuk mencapai dua tujuan, yaitu tujuan organisasi dan tujuan individunya sendiri.

Sebagai upaya yang dapat dilakukan guna pencapaian tujuan organisasi pemimpin dalam kepemimpinannya yang efektif pula perlu untuk membentuk tim manajemen yang formal secara rasional, sebagaimana dikemukakan oleh Gordon (1994:50) yaitu sebagai berikut:

  1. Setiap individu, yang anggota dari suatui organisasi akan lebih mudah mengidentifikasikan dengan tujuan organisasi dan diharapkan akan aktif membantu keberhasilan apabila mereka dilibatkan dalam pengambilan keputusan tentang tujuan organisasi dan bagaimana mencapainya.
  2. Dengan menjadi anggota tim manajemen, para anggota kelompok akan merasa ikut serta mengontrol diri mereka sendiri. Hal ini akan membebaskan mereka dari rasa ketakutan akan diperlakukan sewenang-wenang oleh pimpinan.
  3. Sewaktu para anggota kelompok berperan serta memecahkan masalah kelompok, mereka akan belajar betapa kompleksnya tugas kelompok. Dari titik tolak ini mereka akan menukar dan menimba pengalaman baik dari sesama anggota maupun dari pimpinan itu sendiri.
  4. Peran serta setiap anggota kelompok dalam tim manajemen akan membuka kesempatan kepada mereka untuk memuaskan beberapa kebutuhan tingkat tingginya, umpama kebutuhan akan penghargaan, kebutuhan diterima oleh orang lain, dan kebutuhan aktualisasi diri.
  5. Suatu tim manajemen akan meluluhkan perbedaan status antara staf dan pimpinan. Hal ini akan mendorong komunikasi secara lebih terbuka dan lebih jujur antara kelompok dengan para pemimpinnya.
  6. Tim manajemen menjadi sarana prinsip bagi pemimpin agar dapat menunjukan dirinya sebagai contoh tentang tingkah laku kepemimpinan yang diharapkan dapat ditiru oleh para nggota. Dengan demikian kepemimpinan yang efektif menjabar ke bawah sesuai dengan tingkat-tingkat yang ada dalam organisasi.
  7. Keputusan-keputusan berkualitas lebih tinggi sering merupakan hasil dari kombinasi sumber-sumber yang terdapat dalam kerja kelompok.

Berikutnya kepemimpinan yang efektif menurut Madhi (2003:4) ialah kepemimpinan yang bukan hanya sekedar kedudukan atau kekuatan tetapi merupakan interaksi aktif yang efektif. Selanjutnya fungsi perilaku kepemimpinan yang efektif dapat diringkas dalam poin sebagai berikut:

  1. Membantu mencapai sasaran jamaah,
  2. Selalu menggerakan jamaah menuju sasaran-sasaran tersebut,
  3. Mewujudkan interaksi dan keterkaitan antar individu, dan
  4. Memelihara kekuatan dan kohesi jamaah.

Perwujudan paling nyata dari kemampuan memimpin terlihat pada tanggungjawabnya. Ketangguhan seseorang menyelenggarakan berbagai fungsi organik yang menjadi tanggungjawabnya. Sesuai dari tingkat jabatan yang dipangkunya dalam organisasi, Siagian (2002:59) mengemukakan bahwa seorang manajer dapat dikatakan menjadi pemimpin yang efektif apabila ia mampu:

  1. Menetukan strategi yang tepat,
  2. Menjadi perencana yang tangguh,
  3. Menjadi organisator yang cekatan,
  4. Motivator yang efektif,
  5. Pengawas yang obyektif dsan rasional,
  6. Penilai yang tidak terpengaruh oleh pertimbangan-pertimbangan yang subyektif atau emosional.

Berdasarkan pendapat para ahli di atas, kepemimpinan yang efektif merupakan kepemimpinan yang mampu mencapi tujuan organisasi secara efektif melalui cara-cara seperti menentukan strategi yang tepat, mewujudkan interaksi dan keterkaitan antar individu, motivator yang efektif, pengawas yang objektif dan rasional, memperhatikan pendapat bawahan dalam membuat keputusan, dan penilai yang tidak terpengaruh oleh pertimbangan-pertimbangan yang subjektif dan emosional.

Seorang pemimpin juga harus mampu melihat dan memahami orang yang berada di bawah kepemimpinanya, dengan menggunakan pengetahuannya tentang hubungan kemanusiaan dalam kelompoknya, seorang pemimpin akan dapat melihat gambaran tentang motif-motif seseorang untuk lebih giat lagi melaksanakan tugasnya. Kegiatan memberikan motivasi tersebut tidak akan berhasil apabila pemimpin tidak memiliki cara-cara tertentu untuk melaksanakannya.

Dalam mengkaji kepemimpinan secara baik, perlu diketahui variabel-variabel atau faktor penentu dalam kepemimpinan. Dalam memahami kepemimpinan, terdapat beberapa teori tentang kepemimpinan. Menurut staf peneliti dari Tim Universitas Ohio (Thoha, 1994:273) merumuskan bahwa:

“Kepemimpinan itu sebagai suatu perilaku seorang individu ketika melakukan kegiatan mengarahkan suatu grup kearah pencapaian tujuan tertentu. Dalam hal ini pemimpin mempunyai deskripsi perilaku atas dua dimensi, yakni: struktur pembuatan inisiatif (intiating structure) dan perhatian (Concideration). Struktur pembuat inisiatif ini menunjukkan kepada perilaku pemimpin di dalam menentukan hubungan kerja antara dirinya dengan yang dipimpin, dan usahanya di dalam menciptakan pola organisasi, saluran komunikasi dan prosedur kerja yang jelas. Adapun perilaku perhatian (consideration),  menggambarkan perilaku pemimpin yang menunjukan kesetiakawanan, bersahabat, saling mempercayai, dan kehangatan di dalam hubungan kerja antara pemimpin dan anggota stafnya”.

Sementara, menurut Fiedler perkembangan studi dan penelitian atas kepemimpinan memperlihatkan, bahwa efektivitas kepemimpinan tidak semata-mata bergantung pada perilaku atau gaya yang digunkan dalam interaksi pemimpin dengan pengikut, melainkan bergantung pada sifat-sifat kontingensi dan perilaku (Silalahi, 2003:198). Lebih lanjut menurut Fiedleer, makin dapat pemimpin mengadaptasikan gaya kepemimpinan mereka untuk memenuhi tuntutan situasi tertentu termasuk tuntutan kebutuhan pengikut atau bawahan, akan semakin efektif dalam mempengaruhi bawahan dan dalam upaya mencapai tujuan yang diinginkan. No one best style to lead, sebab bergantung pada faktor-faktor kontingensi atau situasi, yang terdiri dari :

  1. Hubungan pemimpin-pengikut ;
  2. Struktur tugas ;
  3. Posisi/wibawa pemimpin. (Syafiie, 2003:23)

Silalahi (2003:202) menjelaskan, dalam teori ini agar kepemimpinan sukses (tercapai tujuan dan kepuasan anggota organisasi) perlu diambil tindakan-tindakan sebagai berikut:

  1. Kenali dan identifikasi motivasi anggota kelompok, sebab bawahan tidak akan termotivasi untuk mencapai tingkat produktivitas yang tinggi apabila mereka merasa bahwa harapan itu tidak realistis dapat dicapai dan memenuhi kebutuhannya. Adapun faktor-faktor atau kebutuhan-kebutuhan yang menjadi motivasi anggota, digunakan kategori kebutuhan Abraham Maslow…
  2. Beri bimbingan dan pengarahan secara tidak berlebihan, sebab bimbingan merupakan hubungan manusia yang peka terhadap emosi dan sentimen.
  3. Lakukan interaksi hubungan yang intensif dan manusiawi dengan mengembangkan komunikasi dua arah dan personal, sebab komunikasi yang baik bukan saja komunikan mengerti akan makna pesan, tetapi juga secara emosional terdorong untuk melaksanakan pesan tersebut dan memungkinkan terjadi penyesuaian timbal balik (mutual adaptation) dalam tingkat strong emotion.
  4. Ciptakan suasana kooperatif, sebab usaha yang dilakukan melalui kerjasama yang akrab akan lebih baik dibandingkan dengan usaha sendiri atau menonjolkan diri.
  5. Ikut sertakan anggota dalam pemecahan masalah dan dalam proses pembuatan keputusan, sebab meskipun pimpinan yang bertanggung jawab atas pelaksanaan keputusan dan hasilnya tetapi keikutsertaan anggota dalam pembuatan keputusan bukan saja keputusan diterima, juga bertanggungjawab melaksanakannya.
  6. Kenali dan identifikasi situasi tugas.
  7. Kenali dan identifikasi kematangan bawahan.
  8. Pilih dan gunakan gaya kepemimpinan yang sesuai dengan tuntutan situasi.
  9. Fungsionalkan peran anda sebagai pemimpin, antara lain: a) peran interpersonal; b) peran informasional; c) peran desisional.

Apabila diperhatikan, kedua teori di atas memiliki persamaan makna dalam kepemimpinan. Hubungan pemimpin dan pengikut dan posisi wibawa pemimpin memiliki kesamaan makna dengan dimensi kepemimpinan consideration, yaitu perilaku peimpin yang menunukkan kesetiakawanan, persahabatan, pendekatan hubungan kemanusiaan, dan komunikasi dua arah. Sedangkan dimensi inisiating structure memiliki kesamaan makna dengan dimensi struktur tugas, yaitu menciptakan pola organisasi, prosedur kerja, dan identifikasi situasi tugas.